Om dispensasjoner

“Tillatelse i medhold av første ledd skal ikke innhentes for bygge- og anleggstiltak som er i samsvar med reguleringsplan som er vedtatt etter denne lovs ikrafttreden. Tilsvarende gjelder for områder som i kommuneplanens arealdel er utlagt til bebyggelse og anlegg, og der vedkommende myndighet etter loven her har sagt seg enig i arealbruken.”

Kulturminneloven § 8 fjerde ledd

Et reguleringsplanvedtak der kulturminneforvaltningen er hørt på riktig måte, er å betrakte som et dispensasjonsvedtak etter kulturminneloven.

Dette innebærer at kulturminneforvaltningen skal uttale seg til alle reguleringsplaner etter plan- og bygningsloven der et tiltak etter planen kan virke inn på et automatisk fredet kulturminne på en måte som nevnt i kulturminneloven § 3 første ledd. Dette gjelder inngrep i lokaliteten og dens sikringssone, samt tiltak som er egnet til å fremkalle fare for skade eller som er utilbørlig skjemmende.

Dersom det gis tillatelse til å gjennomføre tiltaket, kan fylkeskommunen/Sametinget stille vilkår, som for eksempel arkeologisk utgravning, overvåking eller særskilte vernetiltak.

Slike saker håndteres etter kulturminneloven § 8 fjerde ledd.

8 fjerde ledd gjelder

8 fjerde ledd gjelder ikke

Dispensasjon gjennom arealplan skjer gjennom en samordning mellom plan- og bygningsloven og kulturminneloven. Juridisk sett er det kommunens planvedtak som hjemler selve tillatelsen til tiltaket.

For utdypning, se spesielt kapittel 7.12.2 og 8.8.2 i Kulturminner, kulturmiljøer og landskap. Planlegging etter plan- og bygningsloven (Riksantikvaren 2019).

Dispensasjonsmyndighet

Det er fylkeskommunen/Sametinget som er dispensasjonsmyndighet etter kulturminneloven § 8 fjerde ledd ved å gi sin uttalelse til planen.

Unntaket er kulturminner som er på Riksantikvarens liste, det vil si de fire middelalderbyene Bergen, Oslo, Trondheim og Tønsberg. Fylkeskommunen/Sametinget må sende planer som berører disse middelalderbyene til Riksantikvaren. Veilederen beskriver ikke hele saksgangen for disse.

Område- og detaljregulering

Dispensasjon gjennom arealplan skjer normalt på reguleringsplannivå (område- og detaljregulering).

Kommune(del)plan

Forholdet til automatisk fredete kulturminner kan også avklares på kommuneplannivå, men kun for arealformålet Bebyggelse og anlegg. Kulturminne-myndighetene må i så fall uttrykkelig ha sagt seg enig i arealbruken. I motsatt fall går kulturminnelovens bestemmelser om automatisk fredning foran.

Reguleringsplaner som er eldre enn 1979

Reguleringsplaner som er vedtatt før kulturminneloven trådte i kraft (15. februar 1979), vil som oftest ikke ha avklart forholdet til automatisk fredete kulturminner.

For tiltak som er i tråd med slike planer, men som berører automatisk fredete kulturminner, må tiltakshaveren søke om dispensasjon etter kulturminneloven § 8 første ledd.

Kulturminnefaglige innspill/planforum

Det er fylkeskommunen/Sametinget som deltar i kommunens planlegging og som gir kulturminnefaglige innspill til et planforslag. Regional kulturminneforvaltning veileder om hvilke kulturminner som bør bevares gjennom planen ved å reguleres dem til vern, og hvilke det kan gis dispensasjon for.

Fylkeskommunen/Sametinget har ansvaret for dialog med kommunen/tiltakshaveren om alternativer og justeringer av planen slik at kulturminner sikres.

Fylkeskommunen/Sametinget gir innspill til arealformål, reguleringsbestemmelser, rekkefølgebestemmelser for ev. gransking, særskilte vernetiltak, størrelse på hensynssoner og bestemmelsesområder m.m.

I samråd med kommunen/tiltakshaveren vurderes det om planforslaget medfører andre tiltak som også kan påvirke kulturminner utenfor planen. Dette kan være veier, rør, gjerder m.m., eller visuell skjemming, slitasje og annen fare for skade.

Undersøkelsesplikten – kulturminneloven § 9

Offentlig ettersyn/høring er siste frist for å oppfylle undersøkelsesplikten etter kulturminneloven § 9. Det anbefales imidlertid å gjennomføre befaringer/registreringer etter melding/varsel om oppstart. Dette gir en tidlig avklaring om forekomsten av kulturminner i planområdet, med større mulighet for endringer og justeringer. Registrering ved varsel om oppstart er frivillig for tiltakshaveren. Senere endringer av planen kan medføre tilleggsregistreringer.

Det er kommunen som er å anse som tiltakshaver i det øyeblikket planen legges ut til offentlig ettersyn og som skal bekoste registreringen.

Unntaket er detaljreguleringer. Her er det forslagsstiller/utbygger som har den økonomiske fordelen ved at tiltakene gjennomføres og som derfor har et ansvar for å dekke kostnadene til de arkeologiske registreringene. Dersom det er kommunen som er forslagstiller og skal gjennomføre tiltakene, er kommunen imidlertid ansvarlig for å dekke kostnadene på lik linje med en privat forslagsstiller.

Dispensasjon gjennom planvedtak

Dispensasjon fra den automatiske fredningen gjennom planvedtak forutsetter at kommunen innarbeider fylkeskommunens/Sametingets innspill til bestemmelse i planen.

Dersom kommunen gir melding om at bestemmelsen ikke vil bli innarbeidet i reguleringsbestemmelsene, og fylkeskommunen/Sametinget ikke reiser innsigelse mot planen, må fylkeskommunen/Sametinget umiddelbart varsle Riksantikvaren om dette. Riksantikvaren vil i så fall normalt reise innsigelse mot planen.

Innsigelse

Fylkeskommunen/Sametinget avgir uttalelse som kulturminnemyndighet til en arealplan, og kan reise innsigelse dersom det er konflikt mellom planforslaget og automatisk fredete kulturminner. Se rundskriv H-2/14 og T-2/16.

For kulturminner som sjøfartsmuseene og Riksantikvaren er ansvarlig myndighet for (dvs. middelalderkirkene og kulturminner på Riksantikvarens liste), skal fylkeskommunen/Sametinget reise innsigelse til planen dersom en eller begge av disse ber om det. Dersom en innsigelse stanses av administrative eller politiske grunner i fylkeskommunen/Sametinget, overtar Riksantikvaren innsigelsessaken, jf. ansvarsforskriften § 7 (3) og rundskriv T-4/92. Riksantikvaren kan også overta saker på eget initiativ.

Dersom Riksantikvaren overtar en sak som kulturminnemyndighet og reiser innsigelse til planen, skal ikke fylkeskommunen/Sametinget uttale seg til plansaken som kulturminnemyndighet.

Fylkeskommunen/Sametinget skal, så langt det er mulig, avklare alle konfliktforhold vedrørende kulturminner, kulturmiljøer og landskap med kommunen før en dispensasjonssak behandles. Ønsker for eksempel fylkeskommunen/Sametinget å reise innsigelse til en del av planen, men også å åpne for dispensasjon fra kulturminnene i en annen del, skal innsigelsesspørsmålet være avklart før dispensasjonsspørsmålet avgjøres.

Et eget rundskriv klargjør miljøforvaltningens innsigelsespraksis vedrørende nasjonale og vesentlig regionale interesser; T-2/16. Rundskrivet omfatter også kulturminner, kulturmiljøer og landskap, og dette er omtalt i kapittel 3.8 og 3.9. I rundskrivet vises det til prinsipper og kriterier som legges til grunn når innsigelse reises. Vurderingen skal være kunnskapsbasert, og innsigelsesmyndigheten skal avveie tiltakets samfunnsnytte opp mot den aktuelle miljøverdien. Alternative løsninger skal vektlegges, i likhet med om disse er gjennomførbare og med kostnadene knyttet til dem.

Hensynssoner

Automatisk fredete kulturminner som vernes gjennom planen skal, sammen med sikringssonen på fem meter, reguleres til hensynssone d) (SOSI-kode H730), eller til arealformålet LNFR med underformål vern (SOSI-kode 5600), og med tilhørende bestemmelser.

Omgivelsene utenfor sikringssonen bør ofte sikres et vern. Som en buffer kan et område rundt et automatisk fredet kulturminne reguleres til hensynssone c) (SOSI-kode 570), og med tilhørende bestemmelser.

Bestemmelsesområder

Dersom kulturminneforvaltningen gir tillatelse til inngrep i automatisk fredete kulturminner, kan det stilles vilkår om særskilt gransking eller særskilte vernetiltak før tiltak i tråd med planen realiseres.

Kulturminner som det er gitt dispensasjon for avsettes til bestemmelsesområde med tilhørende bestemmelse om dispensasjon, uavhengig av om det stilles vilkår om arkeologisk gransking eller ikke. Stilles det vilkår om arkeologisk gransking skal dette omtales i bestemmelsen.

Automatisk fredete kulturminner som kulturminneforvaltningen tillater å fjerne helt eller delvis, skal avmerkes i plankartet som bestemmelsesområde med bestemmelsesgrense. Det anbefales at bestemmelsesområdene nummeres fortløpende som #1, #2 osv., gjerne også med kulturminnets ID-nummer.

Reguleringsbestemmelser

En tilhørende reguleringsbestemmelse til bestemmelsesområdene skal tas inn i planen, uavhengig av om det stilles vilkår om arkeologisk gransking eller ikke.

Eventuelle vilkår om særskilte vernetiltak kan skrives inn i reguleringsbestemmelsene. Slike tiltak kan for eksempel være inngjerding av kulturminner under anleggsperioden.

Rekkefølgebestemmelser

Dersom det settes vilkår om arkeologisk gransking, skal slike som hovedregel være ferdigstilt før iverksetting av tiltak i medhold av planen.

Etter innspill fra fylkeskommunen/Sametinget kan det legges inn rekkefølgebestemmelser som tillater at deler av planområdet bygges ut før den arkeologiske granskingen er gjennomført. Dette er spesielt aktuelt i planer som omfatter større områder, og/eller når det vil gå lang tid mellom realisering av tiltak i de enkelte områdene.

Dersom det legges inn rekkefølgebestemmelser må man unngå å komme i en situasjon der et kulturminne påvirkes negativt, eksempelvis ved at det blir inneklemt mellom byggeområder. Tidlig anleggsstart må ikke hindre forvaltningsmuseets/NIKUs adgang til å gjennomføre den pålagte granskingen, eller forstyrre det arkeologiske arbeidet i felt (jf. HMS etc.).

Prosjektplan og budsjett

Etter anmodning fra fylkeskommunen/Sametinget utarbeider museet/NIKU et forslag til prosjektplan og budsjett for en arkeologisk gransking av de aktuelle kulturminnene.

I plansaker kan prosjektplan og budsjett, etter avtale med tiltakshaver, til gjennomføring av planen. Prosjektplanen kan imidlertid fungere som et viktig grunnlag for vilkårsfastsettelsen. Et tidlig kostnadsanslag kan også være viktig for vurderingen av om et planlagt tiltak kan realiseres eller ikke.

Riksantikvarens vedtak etter kulturminneloven § 10

Vedtak om omfang av den arkeologiske granskingen kan først skje etter at reguleringsplanen er endelig vedtatt.

Etter planvedtaket skal utbyggeren varsle fylkeskommunen/Sametinget i god tid før tiltak etter planen ønskes realisert. Riksantikvaren fatter deretter et særskilt vedtak om omfang og kostnader for granskingen, med hjemmel i reguleringsbestemmelsene og kulturminneloven § 10.

Frister: For behandling av plansaker etter plan- og bygningsloven skal i utgangspunktet de fristene som er satt av kommunen overholdes. Kommunen skal sette en rimelig/forsvarlig høringsfrist, jf. rundskriv T-2/2003, og forvaltningsrettens generelle prinsipper om god forvaltningsskikk gjelder. Høringsfrist i en arealplansak kan ikke være kortere enn seks uker. Viser det seg at fylkeskommunen/Sametinget ikke kan uttale seg innen den fristen kommunen har satt, kan fristreglene i kulturminneloven § 9 andre ledd gjøres gjeldende (inntil 3 mnd. + 1 mnd.). Ved behov for forlenget frist skal kommunen varsles så raskt som mulig. Ny frist skal bekreftes skriftlig.

Klageadgang: Fylkeskommunens/Sametingets avgjørelse etter kulturminneloven § 8 fjerde ledd er ikke et enkeltvedtak som kan påklages. Formelt sett er det kommunens planvedtak som gir dispensasjon fra den automatiske fredningen og som eventuelt kan påklages av privatpersoner og foretak.

I arealplansaker er det klageadgang på Riksantikvarens vedtak om omfang og kostnader for den arkeologiske utgravningen (etter kulturminneloven § 10). Arkeologiske granskinger skal normalt ikke igangsettes før klagefristen er utløpt. I motsatt fall bør det innhentes skriftlig aksept fra tiltakshaveren om at klageretten ikke benyttes.

Vedtak: Det formelle vedtaket om dispensasjon fra automatisk fredning er kommunens planvedtak. Kommunens vedtak forutsetter at kulturminnemyndighetene har fattet avgjørelse i saken.

Klage/begjæring om omgjøring av planvedtak: Behandles etter plan- og bygningslovens bestemmelser, jf. rundskriv T-2/2004. Fylkeskommunen/Sametinget og Riksantikvaren har klageadgang.

En klage kan fremmes der kommunen har vedtatt planen uten at kulturminneforvaltningen er gitt muligheten til å delta med innspill, der kulturminneforvaltningen har fremmet en innsigelse som er sett bort fra eller der fylkeskommunens/Sametingets dispensasjonsavgjørelse ikke er innarbeidet i planen. I slike tilfeller foreligger det saksbehandlingsfeil som kan ha virket bestemmende på vedtakets innhold, og som dermed gjør planvedtaket ugyldig, jf. forvaltningsloven § 41. Klagegrunnlaget er derfor begjæring om omgjøring pga. ugyldighet som skyldes saksbehandlingsfeil.

Klagefristen er tre uker fra det tidspunktet en godkjent plan er mottatt hos fylkeskommunen/ Sametinget. Klagen stiles til fylkesmannen, men sendes kommunen som forbereder klagesaken for fylkesmannen, eventuelt omgjør sitt eget vedtak.

Klage kan ikke fremmes der kulturminnemyndighetene har hatt anledning til å reise innsigelse, men ikke har gjort det. Der fylkeskommunen/Sametinget ikke har overholdt saksbehandlingsreglene, kan de i utgangspunktet heller ikke klage på planvedtaket. Dette gjelder for eksempel hvis høringsfristen ikke er overholdt, og kommunen ikke er varslet om behov for utvidet frist.

Underretningsplikten: Riksantikvaren, fylkeskommunene, Sametinget, forvaltningsmuseene og NIKU har underretningsplikt overfor hverandre i saker som er av gjensidig interesse. Dersom fylkeskommunen/Sametinget, i saker som berører kulturminner eller kulturmiljøer av nasjonal eller vesentlig regional verdi, vil fatte et vedtak som er i strid med de faglige tilrådinger i saken, skal Riksantikvaren underrettes. Underretning skal gis både der forvaltningsmuseenes eller NIKUs faglige tilrådninger ikke vil bli fulgt, og der interne faglige tilrådinger ikke vil bli fulgt i fylkeskommunens/Sametingets administrative eller politiske vedtak. Riksantikvaren kan beslutte å overta fylkeskommunens/Sametingets myndighet. Se ansvarsforskriften § 7.

Som planmyndighet skal kommunen

Ved melding/varsel om oppstart av planarbeidet skal fylkeskommunen/Sametinget

Ved offentlig ettersyn/høring skal fylkeskommunen/Sametinget

Etter kommunens planvedtak skal fylkeskommunen/Sametinget

Før tiltak etter planen realiseres skal fylkeskommunen/Sametinget

Forvaltningsmuseet

Gir tilrådinger i saker, utarbeider prosjektplan og forslag til budsjett, samt gjennomfører lovpålagte arkeologiske utgravninger på land av automatisk fredete kulturminner og skipsfunn fra før 1537, jf. ansvarsforskriften § 5, § 8, § 9 a) og § 11 (1). Unntaket er særskilte kulturminner fra middelalderen som nevnt under.

NIKU

Gir tilrådinger i saker, utarbeider prosjektplan og forslag til budsjett samt gjennomfører lovpålagte arkeologiske utgravninger av middelalderske byanlegg, kirker, kirketufter, kirkegårder, klosteranlegg, forsvarsverk og rester av alle slike kulturminner, jf. ansvarsforskriften § 8, § 9 c) og § 11 (2).

Ved offentlig ettersyn/høring skal forvaltningsmuseet/NIKU

Før tiltak etter planen realiseres skal forvaltningsmuseet/NIKU

Ved melding/varsel om oppstart av planarbeidet skal Riksantikvaren

Før tiltak etter planen realiseres skal Riksantikvaren